中国十个五年计划研究报告-第11章
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本建设工作程序暂行办法》和《基本建设工作暂行办法》，从分配投资和建设项目的管理等方面，建立了初步的管理体制。
1。在投资分配方面，建立了如下体制：
（1）由中财委根据中央人民政府的国家年度财政预算和统筹考虑，自上而下地把中央政府的投资额分配给中央各部，并确定各部的基本建谩控制数字，然后由各部确定所属建设单位的基本建设控制数字；（2）各建设单位按照系统自下而上地编报年度基本建设工作计划；（3）由中财委开始自上而下地批准各部的基本建设工作计划，各部再批准所属建设单位的基本建设工作计划。
至于地方政府的投资（来源于地方政府组织的财政收入），则基本由地方政府自行安排和管理，较大项目则需上报中央有关部门备案。
这种两上一下的投资管理体制，即自上而下地分配政府投资，适应了在建国初期政府资金极为短缺和投资需求较大的矛盾下，必须集中有效使用资金的要求。同时，由于当时投资额不大、投资较为集中，中央政府也管得过来。但是也必须指出，这种自上而下靠行政方法分配投资的体制，特别是资金统由财政分配，无偿拨款，结果形成一种企业吃国家的大锅饭、施工企业吃建设项目的大锅饭的关系。在这种体制下，政府投资分配部门虽然负责投资决策，但是并不承担投资的风险，而建设项目（即未来的企业）虽然花钱也不承担决策失误的投资责任。这就使得部门、地方、企业都来争投资、上项目、增加生产能力，追求所谓的别人有的我们也要有，别人没有的我们也要有，很少关心机会成本和投资效益，于是形成投资饥渴症和钩鱼工程。由于下面争投资，因此向上反馈的信息就会失真，这不仅使中央主管部门获得真实信息的成本大大增加，也容易导致投资决策的失误。最后，等到银行和财政部门发现了投资上的问题或投产后效益太低甚至亏损时，已经是生米做成熟饭，悔之晚矣。
为了抑制投资饥渴和各部门、各地方争投资，1953年以后，中央逐步将绝大部分投资决策权和基本建设的拨款掌握在自己手中，主要采取行政手段，自上而下、按行政管理系统（部门归口）分配投资，部门、地区对所属建设单位只能按中央戴帽下达的拨款指标转手分配，无权自行调剂资金；而企业和建设单位只是实现国家投资的基层单位。由于中央负有投资决策和综合平衡的责任，权力和责任是统一的，除非特殊情况下（如受政治因素干扰），在投资决策上一般是可以抑制投资饥渴和不负责态度的。【贺氏藏书·刘大海精校】
2。在基本建设项目的管理方面，建立了分类管理体制。即按投资规模的大小，将建设项目划分为限额以上项目和限额以下项目。凡一个建设单位，不论其为新建、改建或恢复，它的全部投资额大于限额者，即为限额以上的建设单位；小于限额者，即为限额以下的建设单位。限额的规定，按照不同产业和部门制定不同的标准。以工业为例：钢铁工业、汽车制造工业、拖拉机制造工业、船舶制造工业、机车车辆制造工业的投资限额为1000万元；有色金属工业、化掌工业、水泥工业的投资限额为600万元；电站、输电线路和变电所、煤炭采掘工业、石油开采工业、石油加工工业、除交通机械以外的机器制造工业、汽车和船舶的修配工业、纺织（包括印染）工业的投资限额为500万元；橡胶工业、造纸工业、制糖工业、卷烟工业、医药工业的投资限额为400万元；陶瓷工业、除制糖以外的食品工业、其他各项轻工业的投资限额为300万元。同时，又将基本建设项目分为甲乙丙丁四类，投资额在1000万元以上的项目为甲类，其计划任务书（后称设计任务书）必须由政务院批准；投资额在1000万元以下的限额以上项目为乙类，计划任务书由中央主管部门提出审核意见后报经中财委或政务院批准；投资额在限额以下20万元以上的项目为丙类，其计划任务书由中央主管部门或大行政区指定的机关批准；投资额在20万元以下的项目为丁类，其计划任务书由省里批准，报中央有关部门备案。
1952年以前，由于中财委只在计划局下设立了一个基建处来主管全国基本建设、城市建设和地质工作，力量十分薄弱，因此，当时中财委只负责颁发年度基本建设控制数字，管理156项建设工程和对一些有关国民经济命脉重大项目进行决策，而按规定应由中央行使决策权的大批隈额以上项目，则由中央局和大区人民政府代行。1952年底大区政府改为行政委员会后，大批干部上调中央充实各主管部门，并成立了国家计划委员会，才陆续把项目决策权集中上来。到1954年6月大区撤销，中央成立国家建设委员会，才把全部限额以上项目决策权和设计批准权集中到中央。
这种按投资额大小进行分级管理的办法，在当时政府财力有限、投资额不大的情况下，将大部分投资集中于中央政府，避免了投资过于分散，保证了财力物力的集中使用。
例如一五计划规定，全国限额以上基本建设单位为1600个（其中工业694个，农林水利252个，运输邮电220个，文教卫生156个，城市公用事业118个，其他160个）；限额以下单位6000多个（其中工业约2300个）。再从工业来看，在694个限额以上建设单位中，属于中央各部的为612个；在2300个左右的限额以下建设单位中，属于中央各部的约900个。
3。在基本建设工作程序方面，按照常规来说，应该遵循可行性研究、勘察、设计、施工、验收五个循序渐进的阶段。但是在建国初期，由于不少干部缺乏经验和急于求成，一些工程并没有按照上述程序进行，造成浪费和返工。为了杜绝上述现象，使基本建设工作尽快走上正轨，从1950年底开始，中央政府着手加强制度建设。1950年月，政务院在《关于决算制度、预算审核、投资的施工计划和货币管理的决定》中强调一切投资都必须有经过政府批准的审慎的设计施工计划。1951年3月，中财委颁发《基本建设工作程序暂行办法》，将基本建设工作的全部过程划分为：计划的拟定及核准，设计工作，施工与拨款，报告与检查，工程决算与验收五个阶段，首次提出了先勘察、后设计，先设计、后施工的基本建谩工作程序。1951年6月16日，《人民日报》还专门发表题为《没有工程设计就不可能施工》的社论。1952年1月9日，中财委经过补充修订，正式颁发《基本建设工作暂行办法》，使基本建设工作在程序方面有了制度约束。
4在基本建设资金监督管理方面，设立了专业银行（交通银行）来专管政府的投资。1950年以前，政府的基本建设投资拨款，是由财政部门拨给其他部门自行分配其所属基本建设单位使用，往往造成资金被挪用或损失浪费。根据苏联经验，1951年月，中国人民银行指定交通银行兼办国家财政对基本建设投资的拨款，从此确定了国家投资拨款由专业银行管理的体制。但是由于许多部门和地区惟恐多了一个婆婆会影响工程用款，执行中阻力很大，因此开始只接办了10个部门、两个大区和20个省、市的拨款。从1952年开始，交通银行做了大量工作，一个部门一个大区地接办，到年中央贸易部的基本建设拨款交由交通银行办理后，才全部接办了中央各部的投资拨款。1954年又接办了全部地方级拨款；1956年接办了军工、尖端工业拨款，最终实现了投资管理监督权的集中。
（二）基本建设计划管理体制的强化
1953年进入大规模经济建设以后，随着国冢投资的增加和基本建设规模的扩大，为加强管理，提高投资效益，改善产业结构和地区布局，逐步形成了比恢复时期还集中的国家投资管理体制。
第一个五年计划期间，全国基本建设投资总额中，由中央各部统一安排、集中建设的项目投资占80％左右；工业基本建设投资中所占的比重更大，达到88％从一五计划实际执行结果来看，国家预算内投资达531，18亿元，占基本建设投资的90。3％这种高度集中管理的体制具体表现在以下几个方面：
1审批权集中。限额以上项目的计划任务书由政务院（国务院）审批；限额以下丙类项目也由中央主管的地方工业部（指政务院的地方工业部）审批。凡列入基本建设计划的项目、年度投资额、主要建设内容和建设进度，都属于指令性计划，部门和单位无权增减。
2国家对地方基本建设投资项目，实行专项拨款制度。即：地方基本建设的预算支出，虽然列在地方财政预算，项目仍由中央各部专项确定，省、市、自治区只是按中央各部戴帽下达的计划转手安排，无权在行业之间、企业之间进行调剂。
3基本建设物资统一调拨分配。国家基本建设物资分配体系是从1950年开始建立的，当时是为了有效利用短缺物资、保障重点工程的恢复和建设，最初政府只管钢材、木材、水泥等8种物资的统一调拨分配，到1952年则扩大到55种。到1956年，国家基本建设的物资绝大部分都实行了由国家统一调拨分配。由于当时统配物资和部管物资多达500余种，估计70％酌建筑材料是由国家集中调拨分配的。至于主要设备，则更是由政府部门统一组织订货，按计划生产、按计划分配的。
4基本建设的施工人员实行统一调配。1953年国家进入大规模经济建设以后，基本建设项目猛增，合格的建筑工人严重缺乏，为了保证重点建设的顺利进行、避免因挖人？跳槽导致的损失，国家根据东北地区的经验，从建筑业开始，对基本建设的施工队伍实行了统一调配，在此以前，国家对于国有企业的技术人员和大学毕业生已经实行了统一调配。
5作为投资体制的保障，财政上是统收统支。企业的一切�
