中国农村建设60年-第44章
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人民公社制度是在20世纪50年代农村合作化和集体化的基础上形成的。农村的合作化和集体化并不仅仅是通过土地等生产资料的归并实现社会主义生产资料的公有制，也是农村和农民的组织化过程。中国共产党和政府倡导合作化和集体化正是为了“把农民组织起来”。随着合作化和集体化的逐步推进，农村和农民经过互助组、合作社、初级社、高级社直到人民公社最终被全面地组织起来。
80年代初农村家庭联产承包责任制实行之前，全国有近8亿农民生活和工作在5。4万多个农村人民公社之中。从1958至1982年人民公社制度在农村存在和延续了20多年，是农村基层基本的组织与管理制度。虽然规模和结构有所调整，但人民公社的基本组织原则和运作方式并没有根本性的变化。农民把这一时期统称为“大集体时期”。人民公社组织和管理体制有四个最基本的特征。
一是“一大二公”，即人民公社辖区面积大、人口多且公有化程度高。1958年12月，全国1。2亿农户组建为2。6万多个人民公社，平均每个公社4600多户。而1954年设有218793个乡，小者不足1000人，大者不过10000人。1962年以后人民公社的范围有所调整，但直到1982年人民公社体制撤销前夕，全国54352个人民公社中，人口在1万以上的人民公社占61％，1万人以下的占39％。人民公社时期实行高度的集体化，农村资产的绝大部分归集体所有，不允许农民私营经济的存在和发展，实行土地及其他生产资料和资源的高度垄断。
二是“政社合一”，即国家基层政权组织与人民公社组织合为一体。公社管理机构为公社管理委员会（“文化大革命”时期又称为公社“革命委员会”），受县政府及其派出机构的领导，设社长、副社长及管委会委员，公社中设党委，公社管委会由公社社员代表大会选举产生。作为经济组织，公社要负责本行政区域内的生产经营活动，组织、领导各级农业生产活动；作为行政组织，它必须接受上级政府的领导，对本行政区域内的行政事务实施管理。
三是“三级所有，队为基础”。1962年以后人民公社调整并确立为公社、生产大队、生产队三级组织架构，公社集体生产资料由公社、生产大队和生产队三级共同占有，生产队为组织生产、劳动和收益分配的基本单位。土地、牲畜、农具、山林、水面等归生产队所有，劳动力归生产队支配，生产队独立核算，自负盈亏，是基本的核算单位。
四是“党政不分”，实行党的一元化领导。公社一级设党委，大队一般设党支部，生产队则设党小组。公社党委和大队支部是各自区域的领导和决策机关，一切重大事务，包括生产和分配、招工招干和参军、救济粮款的发放等等，都由党组织决定。在人民公社时期，农村基层形成了高度集中的组织和管理体制。农村基层政权组织、党组织和经济组织处于高度的组织和功能融合状态。
总之，人民公社是一个具有综合社会经济职能的农村基层组织。按其倡导者的设计，它既是一个农、林、牧、渔、工、副、商数业并举的集体经济基层单位，又是担负农村社会综合管理的基层政权。自1958年农村建立人民公社以来，实行的是“政社合一”、“三级所有，队为基础”的管理体制。这种公社管理体制，将国家基层政权组织与农民的集体经济组织合为一体，使作为国家政权组织的公社，实际上具有直接支配集体经济的生产、交换、分配等经济活动的权力，集体经济组织的一切活动，都要听从政权组织的指挥，人、财、物、产、供、销，一切都由行政机构控制，集体经济组织的自主权被否定，变成行政机构的附属物。同时，公社干部乃国家委派，领取固定工资，只对上级负责，农业集体经济经营情况如何，生产增收或减收，对他毫无直接利害关系。他既不承担责任，也不影响个人收入，但他却大权在握。因此，很容易出现强迫命令和瞎指挥现象。另外，这种体制还很容易使公社形成一个自给自足的经济组织，使农村经济的商品化、社会化的发展，受到很大束缚。
农村人民公社化以后，乡政府被撤销，实行了政社合一。经过60年代初的“整顿”，人民公社的倡导者实际上已承认它在经济上的失败。所谓“三级所有，队为基础”，不过是一个饰词，其真实的含义是，人民公社是县以下的一级政府，大队是公社的派出机构，而生产队才是农村的基本经济单元，是缩微了的人民公社。60年代初的调整，在一定范围内复活了个体经济，并非政府本愿。在以后的十几年中，政府的努力方向始终是在争取农村经济发展的基础上，促使经济核算由生产队向大队过渡，再向公社过渡，实现“一大二公”的公社理想，同时在过渡中逐步消灭农户家庭经济，使家庭不再具有生产性功能。尽管投入了大量人力物力财力，通过自上而下、自下而上的大规模群众运动方式，轮番运用经济刺激、组织调整、政治清洗和思想宣传等各种手段措施，最后仍然没有达到预期的目的，生产队集体反而不断衰落，导致农民自发的农村改革。
二、乡镇人民政府的基本职能
乡、民族乡和镇，是我国县以下的基层行政区域单位，是我国政权在农村社区中的最低一级，也即我们常说的基层政权。乡，是农村地区的基层行政区。民族乡，是农村中少数民族居住比较集中的地区的基层行政区。民族乡不是民族自治机关，但民族乡的政权建设工作要结合少数民族的特点。镇，是农村地区中非农产业占相当比例，集中居住着较多非农业人口的基层行政区。乡镇平级，它们都由县领导，在总体上都属于农村地区的政治权力结构的组成部分，都主要面向农民。它们之间的区别主要在于居民结构和产业比例的差异。一般来说，一些乡在向镇的方向发展，一些镇在向县级市方向发展。
新中国成立以后，镇正式成为我国农村的一种基层政权组织形式。一般来说，镇多是县政府的所在地，或是由县领导的工商业基地，50年代要求聚居人口2000人以上。在公社化的过程中，镇的建制也受到了波及，一部分改为公社，一部分镇被撤销，一部分划归公社领导。进入80年代以后，与恢复乡的建制相一致，镇的建制也相应恢复，建制镇的标准于1984年又作了调整，建制镇的数量不断增加，并在80年代末期以来形成持续升温的建设小城镇的热潮。
乡镇政权作为基层权力体系，主要由三大部门构成，即作为权力机构的乡镇人民代表大会，作为行政机构的乡镇人民政府，以及作为政治核心的中国共产党乡镇委员会。这三大部门各司其职，共同构成我国的乡镇政权体系。
乡（镇）党委对本地方的各项工作实行政治领导。乡镇党委是乡镇政权的政治核心，对基层政权实行政治、思想和组织领导，在农村基层政权体系中具有高度的权威性。党委设书记1人，副书记若干人（原来一般为2—4人，2006年后逐渐改为2人）；乡（镇）长一般兼任副书记；有的较大的乡（镇）还设有一位纪检书记。乡（镇）党委一般设有办公室，并领导人民武装部、团委、妇联等。
乡（镇）人民代表大会，是地方国家权力机关。乡镇人民代表大会作为乡镇政权的权力机构，是人民群众行使当家作主权利的制度保障。乡镇人大实行民主集中制，同时坚持党的领导。乡（镇）人民代表由直接选举产生。乡（镇）人大一年开会一次，不设常设机关。根据1988年12月修改过的地方人大和地方人民政府组织法的规定，乡（镇）人大设立一个主席团，设主席1人，副主席若干人（一般1—2人），秘书1人，作为闭会期间的办事机构。有的乡（镇）模仿县人大常委会的模式建设乡（镇）人大的主席团，提出由主席团在人大闭会期间代行人大的职权。
乡（镇）人民政府是基层国家行政机关和本级人民代表大会的执行机关。乡镇人民政府是乡镇政权的执行机构，主要履行基层行政管理职能，由不同的职能部门组成，乡镇党委和人大的重大决策都要通过乡镇政府加以实施和落实。乡（镇）设乡（镇）长1人，副乡（镇）长若干人（一般4—5人）。乡（镇）政府实行行政首长负责制，副职协助正职进行工作，并分管农业、科技、乡镇企业、文教、财政等方面的事务。乡（镇）政府定期召开办公会议。乡（镇）政府设有办公室，配备有分工具体负责各项事务的秘书、助理员若干人。
在乡镇政权结构的问题上，还需要提到“企业委员会”（或称作“企业经济委员会”等，甚至称作“总公司”、“联合公司”等）。越是乡镇企业发达的地方，设置有这个机构的乡（镇）的比例越大，这个机构的实际地位越高。从有些地方的实践看，这个委员会是从政府中分离出来，又执行政府职能的具有很大特殊性的政企合一的机构，其职能与政府职能相交叉。这个机构不同于一般的政府部门，多由副乡（镇）长兼任主任（或总经理），直接领导本乡（镇）的各企业，担负着发展地区经济的具体任务。有的地方在乡（镇）政府设置“乡镇企业办公室”，负责经济开发的协调和管理工作。
如果从职能分析来看，改革开放以来，特别是在几次自上而下的全国性政府机构改革中，乡镇政权体系在管理内容、管理方式等方面进行了一些重大调整，乡镇政权的职能不断转变，功能不断转型，自身建设不断加强，权力架构日益趋向合理。乡镇政权作为国家政权的基层单位，其主要职能转变为三个方面，即对本社区的公共事务进行行政管理，对本社区内的经济活动进行调控和指导，为社区发展提供各种赢利和非赢利服务。乡镇党委作为乡镇政权的领导核心，不再直接插手乡�
